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居民委员会参与小区物业管理的思考

发表时间:2021-06-15 22:05:45  来源:物业网  浏览:次   【】【】【

习近平总书记指出:“要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路,善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势,不断完善中国特色社会主义社会治理体现,确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”这一论断为新时代社会治理指明了方向,明确了思路。住宅小区是社区重要基本单元,住宅小区物业管理是社区治理的重要组成部分。然而在住宅物业管理中,如何界定政府监管与业主自治、政府监管与市场调节的关系,亦即如何适度区分公权与私权,这是《南京市住宅物业管理条例》制定及实施过程始终存在的重要争议问题。跟这个问题关联度较比高的是,居委会要不要介入小区物业管理、怎样介入物业管理?我认为,正确定位居民委员会与业主委员会的关系,对于正确理解物业管理与社区治理的关系,破解当下社会治理的瓶颈,构建和谐自治的城市社区,具有很强的现实意义。本文就从立法、理论和实践层面,围绕居民委员会参与物业管理的必要性和可行路径作简单探讨。


一、居民委员会与业主委员会的关系

居民委员会、业主委员会是现代城市社区治理的两个重要平台。随着基层民主自治深入推进和城市化进程加速发展,这两种互相区别又彼此联系的自治组织体,在现代社会里将长期并存。讨论二者如何发挥作用,首先需要明确其性质和关系。


(一)居民委员会和业主委员会的性质

居民委员会。居民委员会是上世纪五十年代初在政府推动下,自上而下普遍建立起来的极富中国特色的基层群众性自治组织,它的一个鲜明特点就是具有明确的宪法地位。根据居民委员会组织法规定,居民委员会工作内容包括自治事项、行政事项、社会事项三类。随着城市管理重心下移,现阶段全国普遍形成了以街道办事处为核心、居民委员会为主要力量的社区管理模式。因此居民委员会既是社区居民的代言人和社区自治的组织者,又是基层政权的触角,具有准行政组织性质。

业主委员会。我国的业主委员会是随着近三十年来城市建设不断扩展、新社区不断产生而由香港引入的舶来品。业主委员会由业主大会选举产生,具体执行和落实业主大会通过的决定,对业主大会负责,受业主大会和全体业主监督。它是基于建筑物区分所有权形成的,在物业管理区域内依法建立的、管理本区域内物业的自治组织,来自业主维护自己权力的需要,因此业主委员会的形成是自下而上的。


(二)居民委员会和业主委员会的联系

居民委员会和业主委员会在法律属性、管理边界、职责功能、代表主体等方面都存在差异,但二者性质上有接近、功能上有重合,表现在四个方面:
一是主体复合性。人群居于社会,从不同的社会关系派生出多种身份。大多数情况下业主也同时是居民,两个身份对应不同权利:以建筑物区分所有权为本源产生私权自治;以公民权利为本源产生社会自治。

值得注意的是,物权法规定业主是物业所有权人。此概念排除了实务中其他物权使用人,如承租户、无产权但共同居住生活的亲属等。这部分主体也广泛深刻地参与物业管理、承担相应义务。如果仅从业主身份出发,忽略其他物权使用人权利义务,将带来小区管理混乱。居民的概念外延则更为广泛,可以包容物业管理区域内的多种主体,使得物业自治具有更加统一的基础。


二是范围重叠性。这里主要指物理和空间属性。与业主委员会对应的空间为物业管理区域,以建筑及相应设施为边界,业主组织的权利范围与住宅区规划建设范围一致,超出地理边界则不属于业主自治范畴。与居民委员会对应的空间为社区,是与行政村同等级的行政区域。从地理概念上讲,社区涵盖范围更大,包含几个到十几个住宅区,有共同意识和利益的社会成员在其中密切交往,行使社会功能、创造社会规范。

三是事项关联性。城市居民委员会组织法规定居民委员会工作职能包括宣传教育、社会福利、治安保卫、文教卫生、调解民间纠纷、就业等。而根据物业管理条例,业主委员会职责在于公共卫生和秩序管理、绿化管理、车辆交通管理、公用部位设备设施管理、其他居住环境管理等。

二者职能事项虽然不完全一致,但存在较大关联度。业主自治基于建筑物区分所有权的复合型特征,由一人之私权发展到众多人共同之私权,涉及对公共生活秩序的维护,形成特定的公共关系。其融合住宅小区精神文明、社会治安和房产管理于一体,因而具有社会性的特征,成为城市管理的最小组成单位和社区治理的有机组成部分。

四是目标一致性。政府、开发商、物业服务企业、居民委员会、业主及使用人是住宅小区的利益相关者。政府和居民委员会追求社会稳定安宁的管治目标。建设单位、物业服务企业通过打造、管理小区树立品牌,拓展更大利润空间。业主则要实现安居乐业、保值增值的购房目的和消费追求。和谐是各利益相关者最大的契合点,若小区和谐不存,各主体的利益均将受损,业主将是最后买单者。因此业主正当理性的自治与政府追求的和谐社会建设目标完全一致,与长期以来的居民自治文化也是重合的。


二、居民委员会参与物业管理的依据和理由

理论和实践中均有不少观点认为,业主委员会与居民委员会是平等并行的两大自治组织,居民委员会无权插手业主自治。这种人为划分割裂了二者内在联系,不利于当前物业管理工作,也不符合未来社会发展方向。居民(业主)、居民委员会(业主委员会)是利益共同体,小区治,则社会安。对于物业管理,居民委员会既具有话语权,也有参与的必要性和合法性。


(一)国情层面的必然性

一是被传统文化影响。我国自秦汉以来长期的封建社会形成了强有力的中央集权,国家行政系统高度发达,专制皇权覆盖方方面面,没有给社会组织留下独立成章的土壤,政治自主的市民社会未能建立。进入社会主义初级阶段,社会成员的认识依然留有几千年传统思维惯性,对自上而下的组织依赖较强,自发管理的内生动力和能力不足。从中国基层民主发展途径看,政府推动是重要因素,在现行体制中也是必要的。由于居民委员会的公权力属性更符合我国社会自治从古至今的发展特点,人们自然在观念上对居民委员会更易接受。

二是为土地所有制决定。业主自治的产生与一国的土地和制度密不可分,我国实行城市土地国有和城市土地整体出让制度,因而不动产物权构成上与其他国家和地区存在差异,反映在住宅的治理上也会有所不同。如美国土地私有,其业主团体自治范围非常广泛,除了日常社区管理职能,还承担市政、治安和收税等很多政府管理职能,被称为“私人政府”。而我国业主组织与美国在产生基础上先天不同,如果脱离现实土壤,一味鼓吹业主自治,不加改造地移植西方自治模式,不但毫无可操作性,还会影响业主自治健康发展。


(二)理论层面的合理性

一是自治权的本源所决定。业主自治调整业主之间的财产关系及以此为基础形成的成员关系。从业主个人与业主组织的内部关系可以看出,业主自治权并不存在于单独个体,而是通过集体行使共同意志,表达维护团体利益体现出来。业主大会或者业主委员会的决定决议对所有业主都具有拘束力,即使少数业主抱持反对意见,也必须服从遵守。业主自治权可视为凌驾于个人自由意志上的集体选择,是个人将部分财产管理权和公共事务决策权让渡的结果。这一点,与卢梭从社会契约论观点出发,认为“国家权力是公民让渡其全部‘自然权利’而获得的”具有逻辑一致性。更高的视域下,业主自治、政府行使行政权都是个体在不同范围、不同程度权利让渡的结果。


二是业主自治权无法单独存在。物权法展示了物权与行政权之间的多重复杂关系,业主自治表现为既自律又他律的矛盾。一方面,业主形成的共同决议由于缺乏有力的监督制约机制,相对脆弱,易受内外界侵害,必须要有公权力提供支撑和保障。另一方面,绝对和无限度的自治既不存在,也无法实现,必然受到国家法律和社会公共利益的约束,各国法律通常授予行政机关在一定条件下限制物权的权力。因此,物业管理区域内由基层政府或者社区居民委员会一定程度地介入,既遵循物权法理论框架,又符合公共利益需要。


(三)现实层面的必要性

一是业主治理能力欠缺。我国物业服务管理起步较晚,作为泊来品,存在本土化的过程,比较突出的是业主对自治管理缺乏正确、全面的认识和足够重视、支持,业主自治管理及自治组织建设相对滞后。一方面,业主对公共事务的兴趣度仍未被激发,参与小区事务的频度和深度不乐观。业主中事不关己,或抱着搭便车心理,或在明显利益受损下简单参与冲突化解的情形还是大多数。另一方面,业主委员会能力建设不到位、自律机制和监督机制缺失,无法正确行使职权。有的将自己凌驾于业主之上,谋取私利侵害公益;有的缺乏积极性,工作缺位,名存实亡陷入瘫痪;有的意识跟不上,在信息公示、新旧物业交接等环节存在瑕疵;还有的业主委员会伴随维权产生,斗争思维严重,与开发商、前期物业互不信任,对政府及其相关部门也排斥抵触。上述种种,无不加剧了小区各主体间的分化,影响小区管理。


二是居民委员会实然地承担了很多任务。物业管理问题具有广泛性普遍性,是社区治理的重点难点,极易从物业服务企业这一利益诉求对象扩大为政府相关部门,从单一个案上升为社区群落共性矛盾,触发连锁反应,进而影响各社会主体间的信任度合作度,削弱基层凝聚力。站在社区管理者的角度,搞好物业管理,实现业主委员会和居民委员会的融合,无论是社会成本还是行政管理成本都算最佳方案。因此现实中,居民委员会每每或主动或被动地在事前、事中、事后介入到小区物业管理中。相当多的业主遇到矛盾纠纷,也首先寻求居民委员会的支持指导,而非内部协商途径或者诉讼救济手段。这就是现阶段我国的物业管理现状。


(四)法律层面的可行性

一是二者法律地位高低不一。居民委员会具有宪法地位和宪法保障,同时具有独立法律地位,可以以自己的名义参与民事活动和诉讼。反观业主委员会,尽管法律法规均规定其可以代表业主与业主大会与物业服务企业签订合同,从事民事活动,但并未赋予其法人或其他组织资格,因而法律地位始终不明确,引发了一系列实践问题。如物权法规定,业主委员会的决定侵害业主合法权益的,可以请求人民法院予以撤销,但是业主委员会如何承担责任并不确切,导致实务中矛盾重重。


二是现行立法和政策都赋予了社区参与物业管理的职能。

(1)国家立法。物权法第七十五条明确行政机关负有指导和协助业主自治的责任。在此基础上,国务院物业条例、建设部规章(业主大会和业主委员会指导规则)做出了进一步规定,即业主委员会要将决定告知居民委员会,接受居民委员会的指导、监督和建议,并且积极配合居民委员会自治管理工作。

(2)国家政策
中共中央、国务院2017年6月下发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,提出:加强社区党组织、社区居民委员会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督,建立健全……议事协调机制。探索在社区居民委员会下设环境和物业管理委员会,督促业主委员会和物业服务企业履行职责。这是国家层面对于发挥居民委员会监督作用的明确指导意见,以期实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动,促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。

(3)地方立法
通过梳理,截至2017年9月份全国现行有效的67件物业管理地方立法,大多数都体现了居民委员会的作用。有的地方规定居民委员可以调解物业服务过程中产生的矛盾、争议。有的规定了居民委员会特定时刻的替代职能。《南京市住宅物业管理条例》充分体现社区综合治理的立法理念,前期物业管理、业主大会筹备成立、监督运行、业主委员会备案管理、业主委员会换届改选、乃至公共维修资金申请使用等方面,都出现了居民委员会的身影。

三、居民委员会参与物业管理的途径、手段和界限

(一)当前居民委员会参与物业管理的困境及表现
尽管居民委员会参与物业管理有着理论和现实必要性,但总体介入力度浅、效果不突出。主要受制于两方面,一是当前物业管理难度大、矛盾突出,介入不易;二是社会对于业主自治和社会自治的认识存在误区。
一是物业管理矛盾具有多重属性

(1)社会性。当前物业管理矛盾并非简单的市场规范、行业管理问题,而是长期以来社会矛盾积累的集中体现,涉及业主、物业企业、开发商、社会组织等不同主体,既有民事履约问题,也有行政主管部门依法履职问题。
(2)复杂性。除了业主与物业服务企业间的服务质量纠纷外,还体现为业主与业主组织之间、业主组织与街道、社区之间的多元矛盾。这些矛盾延续期长、不断积累、相互牵扯。
(3)叠加性。林林总总的矛盾纠纷往往肇始于前期开发遗留问题,在首次业主大会筹备阶段发生,因车位、会所等公建配套的归属、分配问题深化,最后在物业企业交接、业主组织选举、换届等环节爆发,并可能同时出现业主与辖区街道、社会产生纠纷甚至是对立。(4)扩张性。部分物业服务企业为扩展市场,采取非正当竞争手段,与业主组织暗箱交易。同时,随着微信微博等自媒体手段的推动,少数别有用心者往往运用舆论造势,鼓动群众给政府施加压力。


二是在摆正居民委员会和业主委员会位置方面存在反向偏差

(1)业主委员会对业主自治理解过于狭隘。有的业主组织只讲物权、不讲社会责任义务;只讲民主、不讲政治;只要自由、拒绝监督。甚至有组织、成体系拒绝基层组织的监督指导,导致居民委员会想监督指导而不得,社区进不了小区的现象时有发生。

(2)政府对业主自治管理责任缺失。有些政府部门及工作人员对业主自治放任自流,软弱涣散不作为,成为小区物业管理的看客。部分社区工作人员对主动介入物业管理认识不到位,尤其在当下行政性工作占主导的情况下,社区明显感受到应付上级部门下沉工作,与自下而上引导居民自主解决公共事务的理念冲突,往往以各种理由敷衍推辞业主委员会的诉求,把业主推向了对立面。


(二)居民委员会介入物业管理的方式方法

扭转上述困境,应对新形势下林林总总层出不穷的物业管理挑战,政府部门、街道社区等基层单位要主动作为、因势利导,自上而下和自下而上相结合,最大程度实现社区居民自治和小区业主自治的融合:


一是一般情形下听取意见、指导协调。

在较为良性的共治氛围下,以尊重业主自治权为主,物业管理事务由业主及业主组织自行决定,居民委员会适度协调帮助,主要做好两点:一是信息公开透明,由业主自主理性决策并承担相应后果。二是加强联席沟通,发挥长期以来的政治优势和整个社区层面的沟通、协调功能,听取多方意见,推动各主体形成契约精神,保证业主委员会换届、物业服务企业续聘等事项平稳过渡。


二是特殊情形下深度介入,代行业主委员会职责。


《南京市住宅物业管理条例》设计了居民委员会通过加入物业管理委员会,从而直接取代业主委员会的机制。在业主委员会成立客观不能、市场失灵、自治实效、业主委员会严重违法等特殊情形下,居民委员会可以在街道办事处、乡镇人民政府的指导监督下,代行业主委员会的职责。不少地方立法也多有类似规定。


当然,物业管理委员会制度表现为公权力的强势介入,对于解决积重难返、长期失管、对立严重的小区物业管理问题很有必要。但该制度是一柄双刃剑,如过度滥用,动辄追求成立物业管理管委会,一则使得业主委员会边缘化,侵害业主自治权;反过来物业管理委员会自身也容易陷入违法境地。因而,居民委员会对业主自治的深度介入必须限制在立法明示范围内,严格遵循主体、程序、期限、责任的规定。物业管理委员会代行业主大会或者业主委员会职责期间,基层政府不得放弃、培育业主自治,能够成立业主大会或者业主委员会的,要尽快指导成立。


三是加强党建引领、实现有机融入。


《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》为化解物业管理矛盾,实现社区自治、业主自治相融合提供了将物业服务融入基层社会综合治理的视角。党建引领新思路下,有关方面将党的领导力和影响力辐射到基层,充分占领基层社会阵地,推动实现政府主导、各方联动、多元共治的局面。


为了化解物业服务水平与业主需求之间的矛盾,武汉、以及我市江宁区等纷纷成立以国资主导的“红色物业”。这类物业服务企业充实大量党员业务骨干,以物管兜底和社会责任为首位。目的是通过物业服务解决小区失管问题,打通党联系群众的“神经末梢”。


为了化解业主和业主组织之间的矛盾,多地探索以党建加强业主委员会建设。鼓励符合条件的社区居民委员会干部、党员干部通过法定程序在本小区业主委员会交叉任职,发挥双重作用,推动小区业主委员会新组建或者恢复功能。与前两种居民委员会参与物业管理的方式相比,干部交叉任职以个人为切入点,由于社区党员干部本身就是业主,其任职业主委员会易于为业主接受,因此理论障碍更低、介入方式更灵活。这种模式使群众自治获得党组织的托底支撑,既丰富自治组织的智囊,也为群众自治提供资源保障。


南京市人大常委会法工委 钟连勇

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